Ante el saludable debate abierto en la lista de Cinemaperú sobre el proyecto de nueva ley de cine que actualmente se encuentra en el Congreso, he considerado pertinente presentar por escrito una somera explicación en que consiste, y también una evaluación y análisis de sus logros e insuficiencias. Espero que sirva para esclarecer algunos puntos poco claros y confusos del proyecto por la insufrible gramática abogadil, inevitable en toda ley. Quienes participamos del proceso de elaboración de este documento fuimos conscientes de que los sucesivos borradores son siempre perfectibles, y así ha sucedido hasta el presente y continuará de seguro en el futuro. Hemos tratado de dar lo mejor de nosotros en este trabajo de muchos días y consultas, y de estar abiertos a las críticas, sugerencias y proposiciones realizadas con espíritu positivo, vengan de donde vengan. Por esa misma razón, rechazo cualquier insinuación, por mínima que se quiera, de que el proyecto tiene algún interés personal o de favorecimiento con nombre propio, y reto a quien lo crea así a que lo demuestre. El objetivo central es consolidar una ley de cine integral, que sea viable y efectiva, porque de nada nos sirven las grandes proposiciones que son irrealizables o se quedan solo en el papel; consensual, vale decir aceptada por todos los sectores de la actividad cinematográfica en el país; estable y duradera, porque sólo podemos apostar a la consolidación integral del cine peruano apuntando al largo plazo, sin depender del humor de los gobiernos de turno y los cambios en la política económica; y donde el Estado asuma conscientemente un rol de fomento y cautela del cine como bien y patrimonio cultural de toda la nación.
Quiero dejar bien en claro que todas mis expresiones en este texto son a título estrictamente personal y no necesariamente compartida ni coincidente con los miembros de la Comisión de la Ley o del Consejo Directivo del CONACINE.
CAPITULO PRIMERO
Este nuevo proyecto agrega un artículo inicial que define el ámbito de la Ley. Ahí se define a la cinematografía como industria cultural, tomando el concepto acuñado hace años por Adorno y otros teóricos de la comunicación en referencia a la producción de bienes culturales que se insertan en el mercado, pero que tienen la particularidad -a diferencia de las cadenas industriales- de ser bienes únicos y cuyo valor no se reduce al de una mera mercancía, porque expresan la creatividad, idiosincrasia e identidad cultural, y de allí, la obligación del Estado de promoverlas, difundirlas y preservarlas (es la misma lógica que explica, por ejemplo, la ley del libro).
Esto, que puede sonar a discusión académica, es sin embargo decisivo si lo vemos desde el lado de las negociaciones internacionales, pues, como se sabe, nuestro país se encuentra en estos momentos en tratos al más alto nivel para un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos (llamado ALCA) así como en el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC). En estos foros, donde se discute las cuotas y mecanismos de intercambio en el comercio internacional, creo que nuestro país debe adherirse plenamente a la tesis de la "excepción cultural" para los productos audiovisuales planteada por los franceses (o "diversidad cultural" según los canadienses) porque es la única manera de compensar el dominio monopólico de Hollywood sobre nuestras pequeñas y precarias cinematografías. Por eso es importante que en este campo, como en otros de la ley, remarcar el carácter cultural del producto antes que la posible hechura industrial de su proceso (lo que no se deja de lado, como se vera después), porque sólo a partir de esta clara diferenciación es que podemos demandar un trato diferenciado y de apoyo efectivo del Estado frente al que reciben otras industrias en el país, cuya meta sea exclusivamente comercial, sean grandes, medianas o pequeñas.
En el artículo 2, respecto a las definiciones, se acordó adoptar los estándares internacionales sobre duración máxima y mínima para el largo, medio y cortometraje. Otros cambios importantes son la inclusión de las empresas de servicios cinematográficos en los alcances de la Ley, así como el fomento especial a las Salas de Arte y Ensayo y Cine Club. Sobre esto último habría que indicar que el proyecto plantea en su artículo 52 que las empresas de producción y servicios peruanas, y las Salas de Arte y Ensayo y Cine Club podrán acogerse a los mismos beneficios otorgados a las entidades educativas para la importación de bienes de capital e insumos necesarios para su trabajo. De igual manera se establece en el artículo 68 que las Salas de Arte y Ensayo y Cine Club, debidamente inscritas en el INCINE, estarán exoneradas de todo impuesto a su actividad promocional.
CAPITULO SEGUNDO
Se ha mantenido básicamente los mismos objetivos generales de la actual Ley de Cine, aunque valdría recalcar que cuando se habla en el inciso a) de "desarrollo integral y sostenido de la industria cinematográfica" se refiere a entender el cine como una totalidad, y que la tarea de esta ley es cautelar a todas las partes involucradas en el proceso, buscando su profesionalización, y no solo a los productores y/o directores, como habitualmente se suele entender. Otro objetivo novedoso es el inciso k) que busca propiciar la descentralización de la producción y exhibición cinematográfica en el país, en un proceso coordinado con los gobiernos locales y regionales. Los cambios planteados por Jorge para los incisos f), g) y h) del artículo 3 me parecen atendibles y concuerdo con ellos, por lo que las presentare a las instancias respectivas.
CAPITULO TERCERO
Este capítulo, referido a la definición de lo que se considera obras cinematográficas peruanas para efectos de la Ley (reitero lo que ya dije en un breve debate sobre el tema, se trata de la aplicación practica, no teórica) sigue también los lineamientos básicos de la ley actual, tratando de superar sus vacíos e indefiniciones. Se ha añadido en este caso la obligatoriedad respecto a que sean peruanos los jefes de área (y ya no sólo los directores, guionistas y músicos) con una sola posible excepción. En el caso de los actores se ha agregado que el 50% de roles protagónicos y coprotagónicos sean interpretados por artistas nacionales. En el otro artículo se abre la puerta a la coproducción internacional, pero se exige para ello que sea en el marco de convenios bilaterales o multilaterales de coproducción o por contratos entre empresas que cuenten con la aprobación del INCINE (para evitar mil y un oscuridades en el tema), y se elimina la controvertida cláusula de excepción que permitía al CONACINE autorizar como peruanas a películas que incumplían los requisitos de la ley, y no realizadas en coproducción, en base a pocos claras y muy genéricas "razones históricas, culturales, artísticas o técnicas". Debe agregarse que la segunda disposición complementaria dispone que para efectos de la ley, se considera como nacionales a los extranjeros con más de tres años de residencia continua en el país.
CAPITULO CUARTO
Este es uno de los capítulos claves del proyecto, pues trata de subsanar uno de los mayores problemas de la actual ley, que es la falta de autonomía técnica, económica, presupuestal y administrativa del CONACINE. Esto se ha traducido, por ejemplo, en la imposibilidad de organizar los desembolsos económicos programados, que dependen de los calendarios burocráticos del Ministerio de Educación, y no toman en cuenta para nada las características y tiempos propios de la producción cinematográfica (limitando a su vez la fiscalización de su uso). Los recortes presupuestales también afectaron las otras actividades y talleres que organizaba CONACINE y encima, con la actual estructura, ni siquiera se puede recabar ingresos extras, porque todos ellos se derivarían a la caja central del Estado (es decir el MEF). Por esa razón es que decidió crearse el Instituto Nacional de Cinematografía (INCINE), no por un cambio de nombre sino para que tenga el rango de organismo público no descentralizado similar al del INC, INDECOPI o CONCYTEC.
En cuanto al sector asignado, mi parecer es que debería formar parte de un futuro y espero no tan lejano, Ministerio de la Cultura (ya no más Ministerio de Educación, que tiene mil y un urgencias de otro tipo). Pero mientras tanto, estimo correcta la ubicación en el campo de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) por ser una instancia casi supraministerial donde se alojan instituciones que tocan diversos ámbitos (como es el cine). La propuesta de alojar al INCINE en el Ministerio de Industrias (que ya no existe, sería en todo caso de la Producción o Comercio Exterior) es coherente con un planteamiento del audiovisual como industria (una "pequeña industria") pero la veo poco viable, pues nuestros productos son demasiados "raros" e individuales para la negociación en bloque, y dudo mucho que nos beneficie en términos del mercado internacional y más bien, como he señalado antes, nos desarmaría gravemente en las negociaciones del ALCA y la OMC. Además, si cabe decirlo, todas las leyes de cine vigentes, sea en España, Francia, Argentina, Brasil, México ó Colombia (por citar algunos países) parten justamente de la afirmación de su cine como un hecho cultural y que por tanto, requieren apoyo de sus Estados.
Otro tema señalado es en referencia a los gremios. Estoy plenamente de acuerdo en los fundamentos que lo motivan pero creo que yerra en la forma. La labor de una ley debe ser propiciar y garantizar la presencia de la organización gremial como representación de los distintos sectores de la actividad cinematográfica (y por eso se dice que la elección de los representantes al Consejo Directivo es "bajo la supervisión de sus instituciones u organizaciones gremiales debidamente constituidas"). Lo que ley y el estado no puede ni debe hacer es crear desde arriba o en el papel una Asociación de Productores, Colegio Profesional o Sindicato donde no hay, porque eso debe ser tarea de los involucrados, de la sociedad civil por decirlo de alguna manera, y ellos son los llamados a asumirla y encabezarla.
CAPITULO QUINTO
Este es el capítulo principal del proyecto de ley y el que sin duda va a arrastrar más polémica y debate a la hora de su debate en el Congreso y el Ejecutivo (ya ha sido motivo de algunos encontrones de calentamiento en instancias oficiales). Especialmente por el artículo 20, que habla sobre los recursos del Fondo PROCINE y que si no funciona se tiraría abajo toda la ley, como sucedió con la actual. La idea básica es ya no seguir dependiendo del tesoro público, que se ha comprobado poco viable por incumplimiento de los sucesivos gobiernos, creándose para tal efecto un fondo que será financiado con dos tributos centrales. Uno de ellos es el impuesto al boletaje para las funciones cinematográficas, el llamado impuesto a los espectáculos públicos no deportivos (IEPND) que es de destino municipal, y que actualmente es 10% del valor del boleto. Este es un tributo que gozan los municipios más por herencia histórica (antes solo se pagaba impuesto municipal) que por labor efectiva, pues todas las atribuciones que antes tenían sobre el negocio (control de las funciones, supervisión de la salas, clasificación, seguridad, etc.) han desaparecido o son asumidos por otros organismos. Por tanto, fuera de razones políticas no existe otro motivo por el cual deban seguir percibiendo ese impuesto. La segunda fuente de recaudación es la imposición de una tasa del 1% a la tarifa por pago mensual del servicio de televisión por cable. Esto último disgusta sobremanera a los liberales extremos y los defensores a ultranza de la Telefónica, que arguyen que es un "sobrecosto" que va contra las reglas de juego del capital extranjero, a pesar que estamos hablando de una cuota mínima que no afecta a los sectores de más bajos recursos. En Argentina este tributo ha funcionado muy bien, con un aporte económico significativo. Lo que se busca, en ambos casos, es que sea la propia actividad cinematográfica, su comercialización, la que financie centralmente el fomento de la producción local.
Este fondo daría ayudas reembolsables y no reembolsables. Sobre esto último se ha dicho que no debe regalarse la plata del Estado. Yo creo que es un tema debatible, pero que no debe ser abordado como una cuestión de principios sobre supuestos privilegios. Sin ir más lejos, el reciente Concurso de cortos del CONACINE es a fondo perdido, sin recuperación por parte del Estado, pero se realiza dentro de la política de fomento a la creación y producción de obras que inspira la actual ley. Lo que merecería discutirse es si algunas etapas del largometraje. como el desarrollo de proyectos o la postproducción y comercialización pueden acogerse a esta ayuda o si por ejemplo aplicamos la formula de Programa IBERMEDIA, que da prestamos a cambio de ser reinvertidos en la siguiente etapa de producción. En todo el caso el desarrollo de tema dependerá del reglamento y la propia aplicación de la Ley.
El artículo 31 indica que no menos del 5% de los montos para ayudas se destinen a provincia. Esto puede parecer una discriminación absurda ya que ambos, limeños y provincianos, deberíamos ser tratados de la misma manera. Pero en la práctica sabemos que no es así y lo que se pretende es compensar este desequilibrio obligando a considerar a la producción del interior, especialmente en los primeros años de vigencia de la nueva ley. Algo similar, si cabe la comparación, a las cuotas que existen en los partidos para la presencia femenina en sus listas, donde lo ideal sería que no existiesen, pero para ello sería necesario que antes la sociedad, en su conjunto, madure sobre el tema, dando el mismo valor y derecho a los dos.
CAPITULO SEXTO
A diferencia de la actual Ley, donde la constitución de la Cinemateca no pasaba del enunciado genérico, que dependía de la buena voluntad de los miembros del Consejo Directivo del CONACINE y, lo que es más importante, de los recursos asignados para ese fin por el presupuesto ministerial; en este caso se crea de manera explícita la Cinemateca Peruana como un organismo con personería jurídica propia, autonomía funcional y al que se le asignarán recursos anuales del Fondo PROCINE, aparte de los ingresos que puede generar por sus actividades o las donaciones y contribuciones que reciba. Esto resulta muy necesario, y ya era hora que el Estado asumiera la función de garante de patrimonio audiovisual del país que le corresponde, como en casi todas las partes del mundo (independientemente del muy loable esfuerzo de instituciones privadas). Sin embargo, muchos cineastas y gente del medio no parece ser muy consciente todavía de la importancia de esta labor y su proyección para las próximas generaciones. Aunque resulte increíble, gente que ha financiado sus películas con los recursos del estado según la ley vigente, se resiste a entregar la copia que le corresponde por Ley y contrato al CONACINE.
CAPITULO SETIMO
Otro elemento incorporado en este proyecto es la Comisión Cinematográfica. Este organismo viene a cumplir las funciones de lo que en otras partes se conoce como "Film Commission", y que es la promoción y supervisión de la realización de producciones extranjeras en nuestro territorio. Esta mínima función de regulación fue objetada por los ultraliberales del régimen pasado, que vetaron cualquier mención en la ley actual porque supuestamente atentaba contra la "inversión extranjera" (¡?). Por suerte ahora hay un poco más de conciencia sobre el tema y se acepta que en buena parte del mundo se regulen estas producciones y que ellas cumplan con un pago de licencia (que es que le cobran a los peruanos en otros lados) que también contribuirá a las arcas del Fondo. Se busca además que esta Comisión estimule que estas producciones no sólo usen nuestros escenarios y ruinas, sino también los equipos y profesionales y técnicos calificados peruanos.
CAPITULO OCTAVO
Este capítulo tiene en mi concepto un punto cuestionable que no termina de convencerme, pero mi posición al respecto ha sido y es minoritaria en la Comisión, por lo que me avengo a lo que ha sido el consenso mayoritario, que esta en los articulados del proyecto último. Aclaro que no discrepo en absoluto con la figura de los Concursos que defendí y sigo defendiendo como alternativa de ayuda a la producción, más allá de los problemas e insuficiencias que ha tenido en su aplicación en la actual ley. En este caso, además, se puede hacer la diferenciación con respecto a las ayudas, que se destinarían a proyectos digamos más comerciales o potencialmente rentables (aunque eso es siempre discutible) mientras que los premios se reservarían para las propuestas más arriesgadas y de mayor interés cultural. Me parece también positivo que el proyecto no sea tan detallista en los asuntos de jurados y plazos de entregas de los premios como la actual legislación, dándole libertad al INCINE para aplicarlo a cada caso y convocatoria. Mi objeción es a los artículos 46 y 47 que establece que los fondos de los premios serán cubiertos por el pliego presupuestal de la PCM, frente a lo cual soy muy escéptico, conociendo las estrecheces del tesoro público, lo que justamente fue el motivo para que se proponga una nueva legislación que tratara de subsanar esa dependencia. ¿Podrá conseguirse un fondo por derivación tributaria y al mismo tiempo subvención estatal? Ojalá, pero permítanme, como Santo Tomás, ver para creer. Esta financiación del tesoro ha obligado a que se consigne la cantidad y montos a asignarse por cada concurso, lo que de alguna manera puede terminar limitando las futuras convocatorias, como sucede con la ley actual. Por eso creo que más realista sería pensar que los premios se financien en su totalidad con el dinero del Fondo, estableciéndose un límite para su uso (y premios) de acuerdo a la disponibilidad de dinero en cada ejercicio anual.
CAPITULO NOVENO
El propósito en este caso es establecer una serie de beneficios a la industria cinematográfica para la renovación tecnológica y la producción, como la importación de bienes de capital e insumos ya señalada, el ingreso temporal de equipos e insumos para coproducciones, y la exoneración de derechos arancelarios a la importación y exportación de copias de películas. Un artículo importante es el 55, que tomando el exitoso ejemplo del Brasil, plantea la posibilidad que las empresas que inviertan en la producción de obras cinematográficas puedan deducir dicha inversión hasta un máximo del 4% del impuesto a la renta contable de ese año. Finalmente se habla también de la posibilidad que las empresas televisivas particulares puedan invertir en producción, usando esta como crédito fiscal, y que en el caso de la televisión del Estado se destine un porcentaje de la producción semanal a la difusión de la obras peruanas. No estoy de acuerdo con el planteamiento de que el canal estatal debería reducirse únicamente a los noticieros diarios y verse obligado a hacer su programación en base a la producción independiente, porque me parece que sería una imposición que a la larga, al amarrarnos a un medio, podría terminar siendo más desventajosa que positiva para la comercialización con los otros canales.
CAPITULO DECIMO
Aquí se toca el siempre conflictivo asunto de la distribución y exhibición comercial de obras cinematográficas nacionales. Y hay que decir que en este campo se avanza algo con respecto a la ley actual (que es prácticamente nada en este punto) pero sin llegar a un marco de obligatoriedad como el que se disponía con la anterior norma, el D.L. 19327. Para los largos se establece que las obras cinematográficas nacionales gozan del derecho preferencial de distribución y exhibición, lo que permite garantizar condiciones para su estreno comercial, como la suscripción de contrato, el mínimo de mantenimiento, porcentajes de taquilla y formas y plazos de pago. Además el INCINE dará ayuda logística y de mercadeo para la promoción y difusión comercial de las películas peruanas (punto flaco de casi todos los estrenos) y, siguiendo el modelo argentino, se establecerá un premio pecuniario a las cintas que obtengan un mejor rendimiento comercial. El artículo 63 que establece el registro de todos los títulos estrenados y sus condiciones de comercialización en el país (registro de taquilla, contrato) permitirá al INCINE armar una base de datos sobre la distribución y exhibición cinematográfica que en estos momentos no se tiene en el país, aunque le parezca impensable a los extranjeros y muchos compatriotas.
En cuanto al cortometraje, me parece que resulta absurdo promover su producción sin asegurar su exhibición. Pero la solución no es tan sencilla ni fácil como regresar a la exhibición obligatoria y la capitalización vía el impuesto que existió en los años 70 y 80, ya que provocaría la radical oposición de exhibidores y distribuidores que terminaría entrampando todo lo demás. Por eso las formulas bosquejadas, ante la carencia de alternativas (la exhibición del corto es un problema en todo el mundo) van desde un pago a los exhibidores, que es una formula aplicada en Chile y México, y lo que me parece más viable, que es la exhibición de películas calificadas de interés cultural, que serán exoneradas de impuestos, se vean obligadas en compensación a proyectar cortos en todas sus funciones. Esta mismo requisito se aplicará para las salas de Arte y Ensayo y Cine Club, así como para los locales de exhibición pública en coordinación con los gobiernos locales y regionales (hay que protegerse de la piratería) y señalados en el artículo 69. Habría que agregar, además, que cuando se habla en el capítulo anterior de la exhibición en televisión pública, esta incluida la difusión de cortos, medios y largos en la programación del canal estatal.
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
La primera disposición es una innovación respecto a anteriores legislaciones que "olvidaban" al trabajador cinematográfico. Se ha establecido que se encuentran sujetos al régimen laboral de la actividad privada, y que en los contratos y/o convenios que suscriban con la empresas de producción, debe garantizarse su derechos a la sindicalización, beneficios sociales, prestaciones de salud, jubilación y seguros de riesgo. Se afirma de manera adicional que el INCINE puede suspender cualquier tipo de beneficio o apoyo económico a la empresa que incumpla sus compromisos legales, independientemente de las acciones legales que se realicen ante el Ministerio de Trabajo.
Quiero dejar bien en claro que todas mis expresiones en este texto son a título estrictamente personal y no necesariamente compartida ni coincidente con los miembros de la Comisión de la Ley o del Consejo Directivo del CONACINE.
CAPITULO PRIMERO
Este nuevo proyecto agrega un artículo inicial que define el ámbito de la Ley. Ahí se define a la cinematografía como industria cultural, tomando el concepto acuñado hace años por Adorno y otros teóricos de la comunicación en referencia a la producción de bienes culturales que se insertan en el mercado, pero que tienen la particularidad -a diferencia de las cadenas industriales- de ser bienes únicos y cuyo valor no se reduce al de una mera mercancía, porque expresan la creatividad, idiosincrasia e identidad cultural, y de allí, la obligación del Estado de promoverlas, difundirlas y preservarlas (es la misma lógica que explica, por ejemplo, la ley del libro).
Esto, que puede sonar a discusión académica, es sin embargo decisivo si lo vemos desde el lado de las negociaciones internacionales, pues, como se sabe, nuestro país se encuentra en estos momentos en tratos al más alto nivel para un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos (llamado ALCA) así como en el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC). En estos foros, donde se discute las cuotas y mecanismos de intercambio en el comercio internacional, creo que nuestro país debe adherirse plenamente a la tesis de la "excepción cultural" para los productos audiovisuales planteada por los franceses (o "diversidad cultural" según los canadienses) porque es la única manera de compensar el dominio monopólico de Hollywood sobre nuestras pequeñas y precarias cinematografías. Por eso es importante que en este campo, como en otros de la ley, remarcar el carácter cultural del producto antes que la posible hechura industrial de su proceso (lo que no se deja de lado, como se vera después), porque sólo a partir de esta clara diferenciación es que podemos demandar un trato diferenciado y de apoyo efectivo del Estado frente al que reciben otras industrias en el país, cuya meta sea exclusivamente comercial, sean grandes, medianas o pequeñas.
En el artículo 2, respecto a las definiciones, se acordó adoptar los estándares internacionales sobre duración máxima y mínima para el largo, medio y cortometraje. Otros cambios importantes son la inclusión de las empresas de servicios cinematográficos en los alcances de la Ley, así como el fomento especial a las Salas de Arte y Ensayo y Cine Club. Sobre esto último habría que indicar que el proyecto plantea en su artículo 52 que las empresas de producción y servicios peruanas, y las Salas de Arte y Ensayo y Cine Club podrán acogerse a los mismos beneficios otorgados a las entidades educativas para la importación de bienes de capital e insumos necesarios para su trabajo. De igual manera se establece en el artículo 68 que las Salas de Arte y Ensayo y Cine Club, debidamente inscritas en el INCINE, estarán exoneradas de todo impuesto a su actividad promocional.
CAPITULO SEGUNDO
Se ha mantenido básicamente los mismos objetivos generales de la actual Ley de Cine, aunque valdría recalcar que cuando se habla en el inciso a) de "desarrollo integral y sostenido de la industria cinematográfica" se refiere a entender el cine como una totalidad, y que la tarea de esta ley es cautelar a todas las partes involucradas en el proceso, buscando su profesionalización, y no solo a los productores y/o directores, como habitualmente se suele entender. Otro objetivo novedoso es el inciso k) que busca propiciar la descentralización de la producción y exhibición cinematográfica en el país, en un proceso coordinado con los gobiernos locales y regionales. Los cambios planteados por Jorge para los incisos f), g) y h) del artículo 3 me parecen atendibles y concuerdo con ellos, por lo que las presentare a las instancias respectivas.
CAPITULO TERCERO
Este capítulo, referido a la definición de lo que se considera obras cinematográficas peruanas para efectos de la Ley (reitero lo que ya dije en un breve debate sobre el tema, se trata de la aplicación practica, no teórica) sigue también los lineamientos básicos de la ley actual, tratando de superar sus vacíos e indefiniciones. Se ha añadido en este caso la obligatoriedad respecto a que sean peruanos los jefes de área (y ya no sólo los directores, guionistas y músicos) con una sola posible excepción. En el caso de los actores se ha agregado que el 50% de roles protagónicos y coprotagónicos sean interpretados por artistas nacionales. En el otro artículo se abre la puerta a la coproducción internacional, pero se exige para ello que sea en el marco de convenios bilaterales o multilaterales de coproducción o por contratos entre empresas que cuenten con la aprobación del INCINE (para evitar mil y un oscuridades en el tema), y se elimina la controvertida cláusula de excepción que permitía al CONACINE autorizar como peruanas a películas que incumplían los requisitos de la ley, y no realizadas en coproducción, en base a pocos claras y muy genéricas "razones históricas, culturales, artísticas o técnicas". Debe agregarse que la segunda disposición complementaria dispone que para efectos de la ley, se considera como nacionales a los extranjeros con más de tres años de residencia continua en el país.
CAPITULO CUARTO
Este es uno de los capítulos claves del proyecto, pues trata de subsanar uno de los mayores problemas de la actual ley, que es la falta de autonomía técnica, económica, presupuestal y administrativa del CONACINE. Esto se ha traducido, por ejemplo, en la imposibilidad de organizar los desembolsos económicos programados, que dependen de los calendarios burocráticos del Ministerio de Educación, y no toman en cuenta para nada las características y tiempos propios de la producción cinematográfica (limitando a su vez la fiscalización de su uso). Los recortes presupuestales también afectaron las otras actividades y talleres que organizaba CONACINE y encima, con la actual estructura, ni siquiera se puede recabar ingresos extras, porque todos ellos se derivarían a la caja central del Estado (es decir el MEF). Por esa razón es que decidió crearse el Instituto Nacional de Cinematografía (INCINE), no por un cambio de nombre sino para que tenga el rango de organismo público no descentralizado similar al del INC, INDECOPI o CONCYTEC.
En cuanto al sector asignado, mi parecer es que debería formar parte de un futuro y espero no tan lejano, Ministerio de la Cultura (ya no más Ministerio de Educación, que tiene mil y un urgencias de otro tipo). Pero mientras tanto, estimo correcta la ubicación en el campo de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) por ser una instancia casi supraministerial donde se alojan instituciones que tocan diversos ámbitos (como es el cine). La propuesta de alojar al INCINE en el Ministerio de Industrias (que ya no existe, sería en todo caso de la Producción o Comercio Exterior) es coherente con un planteamiento del audiovisual como industria (una "pequeña industria") pero la veo poco viable, pues nuestros productos son demasiados "raros" e individuales para la negociación en bloque, y dudo mucho que nos beneficie en términos del mercado internacional y más bien, como he señalado antes, nos desarmaría gravemente en las negociaciones del ALCA y la OMC. Además, si cabe decirlo, todas las leyes de cine vigentes, sea en España, Francia, Argentina, Brasil, México ó Colombia (por citar algunos países) parten justamente de la afirmación de su cine como un hecho cultural y que por tanto, requieren apoyo de sus Estados.
Otro tema señalado es en referencia a los gremios. Estoy plenamente de acuerdo en los fundamentos que lo motivan pero creo que yerra en la forma. La labor de una ley debe ser propiciar y garantizar la presencia de la organización gremial como representación de los distintos sectores de la actividad cinematográfica (y por eso se dice que la elección de los representantes al Consejo Directivo es "bajo la supervisión de sus instituciones u organizaciones gremiales debidamente constituidas"). Lo que ley y el estado no puede ni debe hacer es crear desde arriba o en el papel una Asociación de Productores, Colegio Profesional o Sindicato donde no hay, porque eso debe ser tarea de los involucrados, de la sociedad civil por decirlo de alguna manera, y ellos son los llamados a asumirla y encabezarla.
CAPITULO QUINTO
Este es el capítulo principal del proyecto de ley y el que sin duda va a arrastrar más polémica y debate a la hora de su debate en el Congreso y el Ejecutivo (ya ha sido motivo de algunos encontrones de calentamiento en instancias oficiales). Especialmente por el artículo 20, que habla sobre los recursos del Fondo PROCINE y que si no funciona se tiraría abajo toda la ley, como sucedió con la actual. La idea básica es ya no seguir dependiendo del tesoro público, que se ha comprobado poco viable por incumplimiento de los sucesivos gobiernos, creándose para tal efecto un fondo que será financiado con dos tributos centrales. Uno de ellos es el impuesto al boletaje para las funciones cinematográficas, el llamado impuesto a los espectáculos públicos no deportivos (IEPND) que es de destino municipal, y que actualmente es 10% del valor del boleto. Este es un tributo que gozan los municipios más por herencia histórica (antes solo se pagaba impuesto municipal) que por labor efectiva, pues todas las atribuciones que antes tenían sobre el negocio (control de las funciones, supervisión de la salas, clasificación, seguridad, etc.) han desaparecido o son asumidos por otros organismos. Por tanto, fuera de razones políticas no existe otro motivo por el cual deban seguir percibiendo ese impuesto. La segunda fuente de recaudación es la imposición de una tasa del 1% a la tarifa por pago mensual del servicio de televisión por cable. Esto último disgusta sobremanera a los liberales extremos y los defensores a ultranza de la Telefónica, que arguyen que es un "sobrecosto" que va contra las reglas de juego del capital extranjero, a pesar que estamos hablando de una cuota mínima que no afecta a los sectores de más bajos recursos. En Argentina este tributo ha funcionado muy bien, con un aporte económico significativo. Lo que se busca, en ambos casos, es que sea la propia actividad cinematográfica, su comercialización, la que financie centralmente el fomento de la producción local.Este fondo daría ayudas reembolsables y no reembolsables. Sobre esto último se ha dicho que no debe regalarse la plata del Estado. Yo creo que es un tema debatible, pero que no debe ser abordado como una cuestión de principios sobre supuestos privilegios. Sin ir más lejos, el reciente Concurso de cortos del CONACINE es a fondo perdido, sin recuperación por parte del Estado, pero se realiza dentro de la política de fomento a la creación y producción de obras que inspira la actual ley. Lo que merecería discutirse es si algunas etapas del largometraje. como el desarrollo de proyectos o la postproducción y comercialización pueden acogerse a esta ayuda o si por ejemplo aplicamos la formula de Programa IBERMEDIA, que da prestamos a cambio de ser reinvertidos en la siguiente etapa de producción. En todo el caso el desarrollo de tema dependerá del reglamento y la propia aplicación de la Ley.
El artículo 31 indica que no menos del 5% de los montos para ayudas se destinen a provincia. Esto puede parecer una discriminación absurda ya que ambos, limeños y provincianos, deberíamos ser tratados de la misma manera. Pero en la práctica sabemos que no es así y lo que se pretende es compensar este desequilibrio obligando a considerar a la producción del interior, especialmente en los primeros años de vigencia de la nueva ley. Algo similar, si cabe la comparación, a las cuotas que existen en los partidos para la presencia femenina en sus listas, donde lo ideal sería que no existiesen, pero para ello sería necesario que antes la sociedad, en su conjunto, madure sobre el tema, dando el mismo valor y derecho a los dos.
CAPITULO SEXTO
A diferencia de la actual Ley, donde la constitución de la Cinemateca no pasaba del enunciado genérico, que dependía de la buena voluntad de los miembros del Consejo Directivo del CONACINE y, lo que es más importante, de los recursos asignados para ese fin por el presupuesto ministerial; en este caso se crea de manera explícita la Cinemateca Peruana como un organismo con personería jurídica propia, autonomía funcional y al que se le asignarán recursos anuales del Fondo PROCINE, aparte de los ingresos que puede generar por sus actividades o las donaciones y contribuciones que reciba. Esto resulta muy necesario, y ya era hora que el Estado asumiera la función de garante de patrimonio audiovisual del país que le corresponde, como en casi todas las partes del mundo (independientemente del muy loable esfuerzo de instituciones privadas). Sin embargo, muchos cineastas y gente del medio no parece ser muy consciente todavía de la importancia de esta labor y su proyección para las próximas generaciones. Aunque resulte increíble, gente que ha financiado sus películas con los recursos del estado según la ley vigente, se resiste a entregar la copia que le corresponde por Ley y contrato al CONACINE.
CAPITULO SETIMO
Otro elemento incorporado en este proyecto es la Comisión Cinematográfica. Este organismo viene a cumplir las funciones de lo que en otras partes se conoce como "Film Commission", y que es la promoción y supervisión de la realización de producciones extranjeras en nuestro territorio. Esta mínima función de regulación fue objetada por los ultraliberales del régimen pasado, que vetaron cualquier mención en la ley actual porque supuestamente atentaba contra la "inversión extranjera" (¡?). Por suerte ahora hay un poco más de conciencia sobre el tema y se acepta que en buena parte del mundo se regulen estas producciones y que ellas cumplan con un pago de licencia (que es que le cobran a los peruanos en otros lados) que también contribuirá a las arcas del Fondo. Se busca además que esta Comisión estimule que estas producciones no sólo usen nuestros escenarios y ruinas, sino también los equipos y profesionales y técnicos calificados peruanos.
CAPITULO OCTAVO
Este capítulo tiene en mi concepto un punto cuestionable que no termina de convencerme, pero mi posición al respecto ha sido y es minoritaria en la Comisión, por lo que me avengo a lo que ha sido el consenso mayoritario, que esta en los articulados del proyecto último. Aclaro que no discrepo en absoluto con la figura de los Concursos que defendí y sigo defendiendo como alternativa de ayuda a la producción, más allá de los problemas e insuficiencias que ha tenido en su aplicación en la actual ley. En este caso, además, se puede hacer la diferenciación con respecto a las ayudas, que se destinarían a proyectos digamos más comerciales o potencialmente rentables (aunque eso es siempre discutible) mientras que los premios se reservarían para las propuestas más arriesgadas y de mayor interés cultural. Me parece también positivo que el proyecto no sea tan detallista en los asuntos de jurados y plazos de entregas de los premios como la actual legislación, dándole libertad al INCINE para aplicarlo a cada caso y convocatoria. Mi objeción es a los artículos 46 y 47 que establece que los fondos de los premios serán cubiertos por el pliego presupuestal de la PCM, frente a lo cual soy muy escéptico, conociendo las estrecheces del tesoro público, lo que justamente fue el motivo para que se proponga una nueva legislación que tratara de subsanar esa dependencia. ¿Podrá conseguirse un fondo por derivación tributaria y al mismo tiempo subvención estatal? Ojalá, pero permítanme, como Santo Tomás, ver para creer. Esta financiación del tesoro ha obligado a que se consigne la cantidad y montos a asignarse por cada concurso, lo que de alguna manera puede terminar limitando las futuras convocatorias, como sucede con la ley actual. Por eso creo que más realista sería pensar que los premios se financien en su totalidad con el dinero del Fondo, estableciéndose un límite para su uso (y premios) de acuerdo a la disponibilidad de dinero en cada ejercicio anual.
CAPITULO NOVENO
El propósito en este caso es establecer una serie de beneficios a la industria cinematográfica para la renovación tecnológica y la producción, como la importación de bienes de capital e insumos ya señalada, el ingreso temporal de equipos e insumos para coproducciones, y la exoneración de derechos arancelarios a la importación y exportación de copias de películas. Un artículo importante es el 55, que tomando el exitoso ejemplo del Brasil, plantea la posibilidad que las empresas que inviertan en la producción de obras cinematográficas puedan deducir dicha inversión hasta un máximo del 4% del impuesto a la renta contable de ese año. Finalmente se habla también de la posibilidad que las empresas televisivas particulares puedan invertir en producción, usando esta como crédito fiscal, y que en el caso de la televisión del Estado se destine un porcentaje de la producción semanal a la difusión de la obras peruanas. No estoy de acuerdo con el planteamiento de que el canal estatal debería reducirse únicamente a los noticieros diarios y verse obligado a hacer su programación en base a la producción independiente, porque me parece que sería una imposición que a la larga, al amarrarnos a un medio, podría terminar siendo más desventajosa que positiva para la comercialización con los otros canales.
CAPITULO DECIMO
Aquí se toca el siempre conflictivo asunto de la distribución y exhibición comercial de obras cinematográficas nacionales. Y hay que decir que en este campo se avanza algo con respecto a la ley actual (que es prácticamente nada en este punto) pero sin llegar a un marco de obligatoriedad como el que se disponía con la anterior norma, el D.L. 19327. Para los largos se establece que las obras cinematográficas nacionales gozan del derecho preferencial de distribución y exhibición, lo que permite garantizar condiciones para su estreno comercial, como la suscripción de contrato, el mínimo de mantenimiento, porcentajes de taquilla y formas y plazos de pago. Además el INCINE dará ayuda logística y de mercadeo para la promoción y difusión comercial de las películas peruanas (punto flaco de casi todos los estrenos) y, siguiendo el modelo argentino, se establecerá un premio pecuniario a las cintas que obtengan un mejor rendimiento comercial. El artículo 63 que establece el registro de todos los títulos estrenados y sus condiciones de comercialización en el país (registro de taquilla, contrato) permitirá al INCINE armar una base de datos sobre la distribución y exhibición cinematográfica que en estos momentos no se tiene en el país, aunque le parezca impensable a los extranjeros y muchos compatriotas.
En cuanto al cortometraje, me parece que resulta absurdo promover su producción sin asegurar su exhibición. Pero la solución no es tan sencilla ni fácil como regresar a la exhibición obligatoria y la capitalización vía el impuesto que existió en los años 70 y 80, ya que provocaría la radical oposición de exhibidores y distribuidores que terminaría entrampando todo lo demás. Por eso las formulas bosquejadas, ante la carencia de alternativas (la exhibición del corto es un problema en todo el mundo) van desde un pago a los exhibidores, que es una formula aplicada en Chile y México, y lo que me parece más viable, que es la exhibición de películas calificadas de interés cultural, que serán exoneradas de impuestos, se vean obligadas en compensación a proyectar cortos en todas sus funciones. Esta mismo requisito se aplicará para las salas de Arte y Ensayo y Cine Club, así como para los locales de exhibición pública en coordinación con los gobiernos locales y regionales (hay que protegerse de la piratería) y señalados en el artículo 69. Habría que agregar, además, que cuando se habla en el capítulo anterior de la exhibición en televisión pública, esta incluida la difusión de cortos, medios y largos en la programación del canal estatal.
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS
La primera disposición es una innovación respecto a anteriores legislaciones que "olvidaban" al trabajador cinematográfico. Se ha establecido que se encuentran sujetos al régimen laboral de la actividad privada, y que en los contratos y/o convenios que suscriban con la empresas de producción, debe garantizarse su derechos a la sindicalización, beneficios sociales, prestaciones de salud, jubilación y seguros de riesgo. Se afirma de manera adicional que el INCINE puede suspender cualquier tipo de beneficio o apoyo económico a la empresa que incumpla sus compromisos legales, independientemente de las acciones legales que se realicen ante el Ministerio de Trabajo.
Se dice que la tercera disposición podría ser "peligrosa", al reconocer a la educación un valor mercantil (lo que hace rato impera en el país, lamentablemente). Yo más bien la objetaría por otra razón, cual es la de significar una desigual competencia con respecto a las empresas particulares, ya que estas gozan de infraestructura, equipos y practicantes casi "naturales" para su producciones (y encima no cumplen las normas laborales por tratarse de estudiantes). Sin embargo creo que responde a una realidad ya dada en un país donde las instituciones son siempre precarias, y en tal sentido, si lo tomamos del lado positivo, podría significar más bien una especie de "control de calidad" de la enseñanza de tantas universidades e institutos de cine, audiovisuales y comunicación que existen en el territorio, y que de tal solo tienen el nombre. En cuanto a la Escuela de Cine, yo también comparto el concepto de Hernán, pero creo que debemos ubicarnos en la realidad nacional, donde las escuelas estatales como Bellas Artes, el Conservatorio o de Arte Dramático apenas si pueden sostenerse por la indigencia de recursos y la indiferencia burocrática. En todo caso, si se pensara en un centro de cine o audiovisuales que pudiera ser exigente, viable y no elitista, la única alternativa que se me ocurre es algo similar al SENATI o el TECSUP, que son instituciones de capacitación técnica financiadas por un fondo de la empresa privada (la Sociedad de Industrias en un caso, la Sociedad de Minería en el otro) y que para el caso que nos ocupamos deberían ser las empresas de radiodifusión y publicidad, entre otros. Es una idea que se le puede dar vueltas hacia el futuro, porque la ley ciertamente no cierra todos los problemas y temas alrededor del cine en el país.
DISPOSICIONES TRANSITORIAS y FINALES
Estas son las disposiciones últimas, muchas de ellas de rigor en todo documento legal (como las que se refieren a la derogatoria, el reglamento o su vigencia al día siguiente de su publicación en El Peruano). La primera disposición transitoria es una lotería, ya que esta por verse si se logra enternecer el corazón (¿tendrá?) del Ministro de Economía, solicitándole que por única vez asigne 2500 UIT para el fondo (algo más de dos millones de dólares) para echarlo a andar. Habrá que rogar al cielo para que en una distracción firme el cúmplase y que se ejecute. Lo otro importante es la transferencia de todo el CONACINE al INCINE, así como las obras cinematográficas y material documentario de cine, además de equipos e infraestructura técnica desperdigada en las distintas dependencias del Estado para la Cinemateca.
Para terminar permítanme frasear algunas líneas de los hermanos colombianos, en un manifiesto dirigido a su gobierno a favor de la vigencia de la nueva ley de cine en Colombia. Suscribo íntegramente las expresiones, porque la lucha que libran ante las autoridades y la opinión pública de su país, es también la nuestra y por el mismo objetivo, que no es otro que la defensa de un cine nacional en marco de la cinematografía mundial:
"A pesar de que el año 2003 marcó un hito en su historia cultural gracias a la sanción presidencial de la Ley 814, o Ley de Cine, que dicta las normas para fomentar la actividad cinematográfica, hoy la cinematografía colombiana se encuentra en un punto crítico: una demanda 'por inconstitucionalidad' puede dar al traste con los anhelos de los colombianos. El argumento que articula dicha demanda afirma que se estarían destinando unos recursos públicos para que los aproveche un sector específico: los cineastas o productores de películas.
Hay que entender que el cine no es de los cineastas, el cine es un patrimonio cultural de todos los colombianos. Los cineastas son los constructores de este patrimonio y como tal deben tener las herramientas y el apoyo para que puedan cumplir su importante misión. Los dineros públicos que se destinen al desarrollo de la cinematografía van a enriquecer el bien común por intermedio de los cineastas.
Es importante resaltar que toda sociedad, y en especial la colombiana, debe reflexionar sobre las causas profundas de su pasado, presente y futuro; sobre sus logros, frustraciones, conflictos y anhelos. Y el cine es el medio por excelencia para que los colombianos reconozcan sus diferencias y puntos de encuentro; para que conozcan que el país está conformado por personas diversas pero iguales en el fondo. El cine, al igual que todas las expresiones que conforman la cultura, es entonces una herramienta social y un mecanismo para el entendimiento y el acercamiento entre las personas.
Es importante resaltar que toda sociedad, y en especial la colombiana, debe reflexionar sobre las causas profundas de su pasado, presente y futuro; sobre sus logros, frustraciones, conflictos y anhelos. Y el cine es el medio por excelencia para que los colombianos reconozcan sus diferencias y puntos de encuentro; para que conozcan que el país está conformado por personas diversas pero iguales en el fondo. El cine, al igual que todas las expresiones que conforman la cultura, es entonces una herramienta social y un mecanismo para el entendimiento y el acercamiento entre las personas.
Por consiguiente, a través de una cinematografía democrática, al alcance de todos los colombianos, libre y sin miedo, se pueden crear vínculos de entendimiento y tender puentes entre extremos aparentemente irreconciliables. Sí, las películas nos acercan a nuestros amigos y enemigos, y en consecuencia a la anhelada convivencia pacífica. La Ley de cine brinda los fundamentos para que el arte de los cineastas se convierta en un instrumento de la democracia, pero también en una industria sostenible".
Christian Wiener F.
Lima, marzo del 2004.
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